《立法法》修改有哪些亮点

昨日，十二届全国人大常委会第十三次会议闭幕。根据全国人大常委会的建议议程，3月5日召开的十二届全国人大三次会议将审议立法法修正案草案。颁布于2000年的法律，于14年后启动修订程序，全国人大常委会先后于2014年8月和12月对立法法修正案草案进行了两次审议。草案进一步明确了中央与地方的立法权限，扩大设区的市地方立法权，此外，还对全国人大及其常委会的专属立法权事项作了进一步细化，根据税收法定原则，明确税种和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

关键词一：税收法定

明确税收征收管理只能由法律规定

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”，税收法定原则首次写入党的重要纲领性文件中。

去年8月举行的十二届全国人大常委会第十次会议，初次审议立法法修正案草案。有的常委会组成人员、地方、专家和社会公众提出，对法律的专属立法权中的税收基本制度有必要进一步细化。

草案二审稿据此做出调整。根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

今年1月，在不到两个月的时间内，我国第三次提高成品油消费税单位税额，三次税率调整均以财政部、国家税务总局联合下发通知的形式进行，引发社会关注。

有关专家向北京青年报记者分析指出，在我国现行的18个税种中，绝大多数税收事项都是依靠行政法规、规章及规范性文件来规定，税收授权立法居于主导地位。坚持税收法定，也就是要对国家征税权的行使施加合理的限制，保障纳税人的合法财产权益。

问答

“地方不能以红头文件来损害公民利益”

北青报：这次对《立法法》的修改重点解决哪几方面的问题?

全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂：《立法法》的修改确实要解决很多问题，最根本的问题是解决科学立法和民主立法的问题。最主要的是解决科学立法的问题，良法的问题。围绕我们要立一个良法，完善我们的立法体制，完善我们的立法程序，规定我们一些制度。

体制方面，为了使我们的立法与改革相衔接，遇到一些问题我们要求授权，这就是一种体制上的完善。我们要赋予设区的市一定立法权，这也是一种体制上的完善。

当然也还有很多，像怎么发挥人大在立法中的主导作用，怎么广泛地征求群众的意见和代表的意见，在审议的过程中有些事情怎么进行表决，单独表决等等这些程序方面完善的也有。还是那句话，总的目标是为了提高我们的立法质量，立良法。

北青报：为什么要扩大设区的市立法权?扩大设区的市立法权后，我们如何规制权利，如何监督?

郭林茂：说到底一句话就是一种现实的需要，这种需要一是顶层设计，三中全会对扩大较大市的立法权已经作了规定。二是地方的需要，我们国家这么大，各地发展很不平衡，法律规定的东西到地方需要结合本地的实际去贯彻，各地有各地的情况，各地都希望结合本地的情况，促进地方的经济社会发展。

设区的市享有立法权后，我们的法规的数量确实大幅度增加，对维护法制统一提出了挑战，这就需要我们进一步做好备案审查工作。

我们在《立法法》的修改中对备案审查的程序做了一定完善，一方面是为了总结经验，另一方面也是为了进一步加强对地方性法规的监督。《立法法》通过后，230 多个设区的市拥有了立法权，这些市存在两种情况：一是一部分类似温州的城市作了多年准备，可以说万事俱备只欠东风;二是另一部分城市面对拥有立法权，感觉是天上掉下了林妹妹，该怎么适应?这是贯彻《立法法》的问题。

北青报：修正案草案提出，地方性法规限定在城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，这个“等”是指我们目前只对这三个方面可以立法，还是指这个之外设区的市都可以有立法权?

郭林茂：二审稿后，我们根据全国人大常委会组成人员的审议意见和全国人大代表的研读意见，又召开了若干次座谈会，听取了有关方面的意见，将会形成二审稿的修改稿，对你所说的三方面限制将会有一定的突破，大会期间，你会看到突破在哪里。

北青报：像一些地方政府出台的车辆限行、住房限购这样地方性的制度会不会在这次《立法法》修改中作出规范?

郭林茂：好比APEC期间的限

行、房子的限购，这确实都是政府出于公共利益考量的一种行政管理的需要，不可避免地会涉及侵犯部分公民的权益，四中全会规定，地方不能制定带有立法性质的文件，不能以红头文件的东西来损害公民个人的利益，也是要解决政府行政管理手段的合法性问题。

对此，《立法法》可能准备要规定一下，地方政府因行政管理的迫切需要，需要采取一定的行政管理措施的，应履行一定法律程序后，方可采取临时措施，既然是临时性的措施就不宜过长，也不能是红头文件。

全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰：比如涉及到公民权利减损的肯定不能通过红头文件来处理，这个毫无疑问，《立法法》很明确的，这个立场和态度很明确的，不允许地方制发带有立法性质的文件，所指的就是红头文件。

什么是立法性质的红头文件?简单一点说就是涉及到公民权利义务的，再简单一点说你给公民好处的可以，发个文件说每个公民发100块钱，这个好，但是发一个文件说每个公民交100块钱出来，这个不行。减损公民权利的，或者是增加公民负担的，那就是立法性质的问题，不允许，必须通过地方性法规来解决，法律上的态度是清楚的。

关键词二：地方立法权

无法律依据 地方规章不得减损公民权利

目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的共计233个。初次审议的立法法修正案草案，拟赋予282个设区的市地方立法权。

此后，法律委员会建议对草案作进一步完善：将较大的市(包括设区的市)制定地方性法规的权限修改为“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规”。

草案二审稿还明确，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。

新华网刊文指出，一些地方的限行、限购、限贷等限制性行政手段，今后还能不能再“任性”都会在修改后的《立法法》中找到答案。

为何要提交全国人代会审议

全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰表示，立法是一个国家制度层面顶层设计的活动，《立法法》的修改涉及一些体制机制的调整，包括一些重大立法指导原则的确立，以及关涉公众利益的、对地方各级政府权力的制约问题。

此外，《立法法》提交到十二届全国人大三次会议进行审议，还和法律性质有关。

国家法室巡视员郭林茂介绍，“理论上讲，基本法律大会通过，基本法律之外的法律常委会审议，大会通过的基本法律常委会都可以修改。”中国人大网刊文指出，基本法律，顾名思义就是规范国家政治、经济、社会生活的全局性的法律。刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律，需由全国人民代表大会制定。

例如，1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的刑法和刑事诉讼法，就属于刑事基本法律;1986年第六届全国人民代表大会第四次会议通过的民法通则，1991年第七届全国人民代表大会第四次会议制定的民事诉讼法，1999年第九届全国人民代表大会第二次会议制定的合同法等，就属于民事基本法律;1982年第五届全国人民代表大会第五次会议制定通过的全国人民代表大会组织法、国务院组织法等，就属于国家机构的基本法律。 本组文/本报记者 桂田田 供图/CFP

亮点一

明确税收征收管理只能由法律规定

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”，税收法定原则首次写入党的重要纲领性文件中。

亮点二

拟赋予282个设区的市地方立法权

目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，尚没有地方立法权的共计233个。初次审议的立法法修正案草案，拟赋予282个设区的市地方立法权。

亮点三

地方规章不得设减损公民权利的规范

草案二审稿还明确，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。